[기고] 이장희 불평등한 SOFA 개정 국민연대 상임대표

반환된 미군기지 오염 정도가 정상기준보다 훨씬 높아 전국적으로 반환된 미군기지 주변 주민들은 그 정화기준을 국내 환경법기준으로 바꾸어 달라고 오래 전부터 미군 당국에 요구해오고 있다. 그 요구는 2017년 시민단체의 “용산미군기지 내부기름유출사고기록”(19000-2015)과 한국 정부 주관 유해성조사보고서가 용산기지 및 용산 미군장군 숙소부지 지하수와 토양이 심각하게 오염되어 공원으로서의 정상기준에 부합하지 못한다는 두 가지 보고서에 근거한다.

미군기지 반환은 환영할만한 일이지만, 온전하고 청정한 미군기지를 반환받지 못할 때, 국민건강에 미칠 치명적 충격은 물론이고, 또 그 천문학적인 정화비용을 누가 부담하느냐 하는 것이 현실적 어려운 문제로 대두되고 있다. 이는 ‘선반환 후협상’(2019)이라는 불평등한 합의조건도 그 한 요인이다. 그래서 미국은 한‧미 주둔군지위협정(이하: 한‧미 SOFA) 환경조항에 기초하여 반환 전에는 오염정화에 대한 책임을 지지 않겠다고 한다. 지금 이대로 가면 미군 방위비분담금처럼 국민의 혈세가 미군이 저질러놓은 오염정화 뒷처리에 낭비될 것이 뻔하다.

드디어 올 것이 왔다. 2022년 윤석열 대통령 집무실 용산 이전은 졸속 미군부지 반환에만 주력한 나머지 정확한 오염 정밀조사와 치밀한 정화작업, 정화비용 책임에 대한 요구가 전면 중단되었다. 특히 120년간 외국군대(몽골, 왜군, 청군, 미군 등) 점령으로 민족의 아픈 한과 심각한 토양 오염이 이미 되어 있는 용산공원이 새 정부들어 금년 6월 10~26일 졸속 시범 개방, 이어 9월 임시 개방된다고 한다. 그런데 오염된 용산공원에 대한 정화 책임을 미국에 어떻게 지울 것이며, 또 오염에 노출된 국민건강을 어떻게 책임질 것인가 하는 문제는 거론도 되지 않고 있다.

금년 6월 시범 개방을 마치고, 9월부터 본격적으로 임시 개방을 하겠다는 용산공원은 오염정화 없이는 생태평화 국가공원이 될 수 없다. 특히 정부가 지난 6월 시범 개방한 용산공원 부지 지하수 관측정 내부에서 지난 6월 19일 기름띠가 발견됐다. 관측정은 지하수의 수위, 수질변화 등을 관측하기 위해 땅에 뚫어 놓은 관을 말한다. 시민단체 녹색연합은 관측정에서 검출된 기름띠를 과거 주한미군기지에서 발생한 유류 사고의 근거로 보고 있다.

장군숙소 부지의 오염도를 조사한 환경부의 ‘환경조사 및 위해성 평가보고서’도 이 구역에서 발생한 유류 유출 사고만 총 4건에 달한다고 했다. 총 4건이 모두 환경오염상 매우 심각한 대형 유출사고라고 한다.

정부의 시범 개방 보도자료에는 오염물질의 인체위해도 기준 초과 안전성 질문에는 ”걱정없이 방문해도 됩니다. 그럼에도 불구하고 우려가 있는 지역은 개방대상에서 제외하거나, 도로포장, 잔디식재를 통해 접촉을 차단하였습니다“라고 안이하게 대처하고 있다. 지난 6월에 용산공원 시범 및 임시 개방 사례에서 용산공원 미군기지 반환에 대처하는 정부의 양태는 매우 임기응변적이고, 근본적인 장기적인 정책으로 보이지 않는다.

미군기지의 오염문제는 이번 반환된 용산공원 미군기지에만 그치는 것이 아니라 이미 반환된 모든 주한 미군기지에도 천문학적 정화비용과 국민건강을 해치는 오염수치가 충분히 예상이 된다. 새 정부는 용산공원 졸속 시범 개방 이전에 이미 반환된 기지 및 계속되는 반환 미군기지에 대해서 정확한 오염 정밀조사와 정화작업, 정화비용 책임에 대한 근본적 대책을 세워서 미국정부에 공식으로 협상을 요구해야 할 것이다.

그것은 불평등한 한‧미 SOFA의 환경조항 개정 요구에서 시작해야 할 것이다. 지난 6월 시범 개방한 용산공원 부지 지하수 관측정 내부의 기름띠 발견도 한‧미 SOFA 개정 협상의 좋은 단초가 될 수 있다. 그런 의미에서 한‧미 SOFA 환경조항의 불합리하고 개정되어야 하는 근본적 다섯 가지 요구를 제시하여 본다.

첫쨰, 국제법상 오염을 발생시킨 원인 제공자가 그 정화책임을 부담한다는 것은 국제 환경법의 상식이다. 그런데 한‧미 SOFA 환경조항은 한‧미 SOFA 제7조에서 미군기지내 오염 정화 책임을 회피 내지 거부하여 국제환경법상 ‘오염자 부담 원칙’을 위반하고 있기에 기본적으로 개정되어야 한다.

부연 설명하면, 한‧미 SOFA 제7조(접수국 법령 존중)는 “주한미군 구성원은 한국의 법령을 존중하여야”한다고 규정하고 있습니다. 그리고 한‧미 SOFA 합의의사록(제3조 제2항/‘시설 구역 보안조치’에 관하여)에는 “미국은 …… 한국정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인한다"고 규정하고 있다. 여기서 ‘존중’, 및 ‘확인’이라는 법적 구속력 없는 규정으로 미국은 한국 환경법령을 피하고, 나아가 국제법상 법적 의무규정을 회피하고 있다.

애매모호한 한‧미 SOFA 제7조 환경조항은 개정되어야 하고, 나아가 ‘오염자 부담 원칙’이 반영된 명확한 구속력 있는 조항으로 개정돼야 한다.

둘째, 미군의 오염제거 및 환경원상복구 의무를 한‧미 SOFA에 명시해야 한다. 이 제의는 매우 근본적 제안이다.

SOFA 본 협정 제4조 제1항은 “합중국 정부는 본 협정의 종료시나 그 이전에 대한민국 정부에 시설과 구역을 반환할 때에 이들 시설과 구역이 합중국 군대에 제공되었던 당시의 상태로 동 시설과 구역을 원상회복하여야 할 의무를 지지 아니하며, 또한 이러한 원상회복 대신으로 대한민국 정부에 보상하여야 할 의무도 지지 아니한다”고 규정하고 있고, 그 외에 미군당국에 적극적인 오염제거 및 환경원상회복 의무를 지우는 규정이 없어, 미군당국이 책임을 회피할 가능성도 있다.

또 빈발하는 유류에 의한 토질오염이나 수질오염의 경우에는 그 복구에 오랜 기간과 천문학적 예산이 소요될 것으로 예상되는데, 오염을 일으킨 미군당국은 그 오염제거 및 환경원상회복 의무를 부담하기를 꺼리는 실정이다.

그러나 위 조항은 그 전후 조항과 함께 볼 때 시설물의 건축 또는 사용으로 인한 변형이나 손상이 있을 경우 이를 원상회복할 의무를 부담하지 않는다는 취지이지, 환경오염제거 및 환경원상회복까지 하지 아니한다는 조항이라고는 할 수 없다.

셋째, 한국 국내 환경법이 독일보충협정처럼 미군기지 내에도 적용된다는 규정이 한‧미 SOFA에 반드시 명시되어야 한다. 독일보충협정(1993.3.18. 제3차 개정)은 보건과 위생(제54조), 환경양립조사(제54조 A), 독일환경법규준수((제54조 B), 환경오염 제거비용의 부담(제63조 4항 등)에서 독일 국내 환경법이 미군기지내 적용을 명시하고 있다.

현행 한‧미 SOFA, 환경보호에 관한 특별양해각서(2001)는 한국 환경법령 오염 정화 기준보다 미국 환경오염 정화 기준(KISE)을 명시하고 있다.

미군 오염 정화 기준이란 주한미군에 의해 야기되는 “인간의 건강 또는 생명에 현재 공지의 급박하고 중대한 위험”(Known Imminent Substantial Endangerment:KISE)을 초래하고 있는지 여부가 핵심이다. 현행 한‧미 SOFA 「환경보호에 관한 특별양해각서(2001)」에서 규정된 ‘KISE’라는 상당히 추상적인 개념에 따라 미군은 어떤 환경오염 사고에 대해서도 책임을 지지 않았다.

부평 미군기지에서 맹독성 발암물질인 다이옥신이 기준치를 초과하여 검출되었을 때, 한국 환경부는 KISE에 해당되는 사항이라고 미국의 정화책임을 요구했지만 미군 측은 KISE에 해당되지 않는다고 발뺌하며 아무런 책임도 지지 않았다. 추상적이고 모호하여 미군에게 면죄부를 주는 현행 「환경보호에 관한 특별양해각서(2001)」의 KISE 조항을 삭제하고, 독일의 보충협정과 같이 한‧미 SOFA 본 협정에 ‘한국 환경법을 적용한다’라고 명시하는 규정을 신설해야 한다.

넷째, 긴급조치에 대한 규정을 두어, 미군당국이 오염을 발견한 즉시 관할 지방자치단체와 정부에 이를 긴급 통보하고 방제조치를 취함과 동시에 관할 지방자치단체의 조사를 받아들인다는 점을 협정에 명시하여야 한다.

다섯째, 미군 측의 환경오염을 방지하려면 일정한 기간마다 정기적으로 대한민국이 환경조사를 할 수 있도록 하는 것이 필수적이다. 현행 SOFA 규정에는 시설 및 구역내 대한민국 측의 조사권 및 감독권이 규정되지 않았다. 미군 측의 환경오염을 방지하고 환경오염이 발생하였을 때 시급히 적절한 조치를 취할 수 있기 위해서 대한민국 정부와 특히 관할 지방자치단체의 조사권 및 감독권이 명시적으로 인정되어야 한다.

「환경보호에 관한 특별양해각서」에서는 대한민국 공무원은 합동위원회의 합의에 의하여 미군시설과 구역내에 출입할 수 있다고 규정하고 있는데, 미군 측은 미군시설과 구역 내에서 시급한 원인파악 및 방제조치가 필요한 경우에도 합동위원회의 합의를 요구하고 있어, 긴급한 조치를 취하여 주민의 안전과 자연환경을 보호하여야 할 지방자치단체에서는 합동위원회의 합의가 있기까지는 아무런 조치를 취하지 못하는 형편이다.

미군 측의 환경오염을 근원적으로 방지하기 위하여는 대한민국이 정기적인 조사와 감독을 실시할 수 있어야 하며, 오염이 발생하였을 경우 대한민국정부와 관할 지방자치단체에서 합동위원회의 합의 없이도 긴급히 미군시설과 구역 내에 출입하여 오염원에 대한 조사와 방제조치를 실시할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

현 시점 용산공원 시범 및 임시 개방이 급한 것이 아니다. 환경오염 책임에 대해서 거론조차하지 않고 용산공원 개방부터 서두르는 것은 미국에 오염정화에 대한 면죄부를 주는 것이다. 용산공원 그리고 기 반환된 여타 미군기지 그리고 향후 반환될 미군기지 오염정화 문제는 국민건강과 국민의 혈세와 직결되는 중요하고 근본적 문제이다.

지난 6월 시범 개방한 용산공원 부지 지하수 관측정 내부의 기름띠 발견 그리고 과거 용산기지 오염측정도 2017년 시민사회단체의 미국정보자유법에 근거한 용산기지의 오염도 보고서 및 정부 주관 용산기지 보고서 모두 한‧미 SOFA 환경조항 개정 협상의 좋은 단초가 될 수 있다. 새 정부는 120년 민족의 아픈 역사를 고스란히 품고 있는 용산공원이 오염공원, 공포공원이 아니고, 온전한 생태평화공원이 되도록 근본적 해법을 내 놓아야 할 것이다.

그 정답은 오는 9월 용산공원 임시 개방을 즉시 중단하고, 그 개방 전에 한국정부가 미국정부에게 불평등한 한‧미 SOFA의 불평등한 환경조항을 개정하라고 공식으로 요구하는 일이다.

이장희 (한국외대 법학전문대학원 명예교수)

.- 고대 법대 졸업, 서울대 법학석사, 독일 킬대학 법학박사(국제법)
- 한국외대 법대 학장, 대외부총장(역임)
-대한국제법학회장, 세계국제법협회(ILA) 한국본부회장.
-엠네스티 한국지부 법률가위위회 위원장(역임)
-경실련 통일협회 운영위원장, 통일교욱협의회 상임공동대표,민화협 정책위원장(역임)
-동북아역사재단 제1대 이사, 언론인권센터 이사장 (역임)
-민화협 공동의장, 남북경협국민운동 본부 상임대표, 평화통일시민연대 상임공동대표
-동아시아역사네트워크 상임공동대표, SOFA 개정 국민연대 상임공동대표(현재)
- ‘남북평화기원 강명구 유라시아 평화마라토너와 함께하는 사람들’(평마사) 상임공동대표
-한국외대 명예교수, 네델란드 헤이그 소재 국제상설중재재판소(PCA) 재판관,
-대한적십자사 인도법 자문위원, Editor-in-Chief /Korean Yearbook of International Law(현재)
-(사)아시아사회과학연구원 원장(현재)