[기고] 고승우 6.15언론본부 정책위원장

미군의 한국군 능력 테스트 말도 안돼

후반기 한미 연합지휘소훈련이 코로나19로 인해 일정, 규모 등이 대폭 축소된 가운데 실시돼 8월 26일 오후 종료되면서 전시작전통제권(전작권) 전환을 위한 미래연합사령부의 완전운용능력(FOC) 검증 작업은 제대로 이뤄지지 못한 것으로 알려졌다. 이에 따라 전작권 전환 시기를 도출하겠다는 한국군 및 정부 계획도 무산됐고, FOC 완전 검증 연습도 내년으로 미뤄졌다. 이로써 전작권 전환이 언제 이뤄질지 불투명하게 되었는데 이를 계기로 이 문제를 원점에서 바라보고 해법을 모색해야 할 필요성이 커졌다.

전작권 전환은 노무현 정부가 미국과 협상해 환수하기로 결정한 뒤 많은 논란과 논쟁 끝에 환수일을 2012년 4월 17일로 합의했다. 그런데 이명박 정부가 미국에 요청해 2015년 12월 1일로 연기했고 박근혜 정부가 2014년 이를 다시 연기했다. 환수 날짜를 정한 것도 아닌 무기한 연기였다. 당시 46차 한미안보협의회의(SCM)를 통해 한미 정부는 ①한국군의 연합방위 주도 핵심군사능력 확보, ②북한 핵·미사일 위협 대비 초기 필수 대응능력 구비, ③안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 지역 안보환경 관리라는 세 가지 전작권 전환 조건에 합의했다.

그리고 1단계 기본운용능력(IOC), 2단계 완전운용능력(FOC), 3단계 완전임무능력(FMC)의 검증·평가 절차를 추진하기로 하고 한미는 연합작전 능력을 향상시키기 위한 연합훈련을 해왔다. 전작권이 환수되면 한미연합사가 해체되고 미래연합사가 생기는데, 이 미래연합사의 작전 능력을 향상시키는 훈련을 해왔다. 2019년 후반기 한미 연합지휘소훈련(CCPT)에서 IOC 검증·평가를 마쳤고 지난해 후반기 훈련에서는 코로나19 여파로 인해 FOC 검증·평가가 일부 미뤄지면서 문재인 정부 임기 내에 전작권 환수가 어려워질 것이라는 우려가 제기된 바 있다(한겨레 2020년 9월 28일).

박근혜 정부가 미국과 합의한 전작권 전환 조건 가운데 ③의 ‘전작권 전환에 부합하는 한반도와 지역 안보환경’의 경우 어떤 식으로 평가할지 알 수 없으나 간단치 않아 보인다. 중국, 러시아, 북한이 어떤 태도로 나올지에 대해 100% 대비한다는 것은 난센스이기 때문이다. 이런 식의 조건을 합의한 것은 전작권 전환을 하지 말자는 견해 쪽으로 두 나라가 기울었던 것 아닌가 하는 추정도 가능하겠다.

21세기 국가 간 군 동맹체제는 상호 평등한 계약으로 종속이나 절대복종의 관계가 아니며 해당 국가가 자체 군의 정체성을 유지하면서 상대국과 공동으로 추진키로 합의한 군 작전 등에 동참하고 자의적으로 동맹탈퇴 등을 결정할 수 있는 것으로 압축될 수 있다. 이런 점을 고려하면 한국이 미국 앞에서 전작권 전환을 위한 조건을 충족시켜야 한다는 원칙이 강조되는 것은 생뚱맞고 미군이 한국군의 전작권 발동 능력을 테스트하는 것은 말도 안 되는 소리다. 군 안팎의 관계는 항상 변화하기 때문에 현재 만족스럽다 해도 미래가 보장되지 않는 것처럼 현재 특정한 기준을 정해놓고 왈가왈부하는 것은 논리에 맞지 않는다. 큰 원칙이 우선이라는 점에서 그러하다.

미국 PDD 25, 아프간 철수처럼 군사동맹에서 미 국익 중시

미국이 전작권을 한국에 전환하면 주한미군이 어떤 모습이 될 것인가에 대해 환상을 가질 필요는 없다. 결론부터 말하면 주한미군은 전작권이 한국군에 있다 해도 그들의 통솔권자인 미국 대통령의 통제 하에 있다. 동시에 미국의 국익을 최우선하면서 상황을 살펴서 미군 병사가 불필요하게 희생될 가능성이 있을 경우 언제든 동맹에서 이탈할 수 있는 권한을 미국의 제도로부터 보장받고 있다. 최근 바이든 미 대통령이 아프간에서 미군 철수를 결정한 것처럼 군통수권자인 미 대통령이 군 동맹체제 유지 여부에 대해 결정권을 행사할 수 있게 보장되어 있다.

주한미군은 미 대통령 결정 지침 25호(PDD 25, Presidential Decision Directive 25)에 따라 미 대통령이 작전권을 행사할 수 있게 되어 있다. 미 대통령의 군통수권의 범위에 명령계통을 통해 실시된 미군에 대한 작전통제권도 포함키면서, 미 대통령이 군통수권자로서 해외에 파병된 미군지휘관이 외국군 지휘관의 통제를 받는 것을 허용할 수 있는 근거가 되고 있다. 미 대통령이 군통수권자라 하는 것은, 대통령이 인사권을 행사한 군 지휘관의 결정과 행동에 대해 대통령이 궁극적 책임을 진다는 의미다. 대통령 결정 지침 25호(PDD 25)로 보호받는 미군의 전작권은 군대의 생사를 뒤바뀌게 할 수 있기 때문에 연합체제에서는 대등한 조건이 보장되어야 하고, 언제든 연합체제에서 이탈할 수 있다는 전제를 갖는다.

그에 따라 향후 미군이 한국군과 동맹 체제라 해도 한미 두 나라가 합의한 군사적 업무나 작전에만 투입될 뿐 그 외 모든 것은 미국 대통령의 지휘를 받는 체제를 유지한다. 주한미군은 현재 전작권을 행사하는 입장이면서 대통령 결정 지침 25호(PDD 25)의 지배를 받는다. 현재 한국군도 한국 대통령의 지휘를 받으면서 미군처럼 정당한 미군 지휘관의 통제에만 복종하는 체제로 알려져 있다.

한국군에 전작권이 전환되면 발족될 미래한미연합사의 사령관이 되는 한국군 장성은 미 대통령의 미군에 대한 작전통제에 개입할 수 없다. 즉 미군에게 작전통제권을 행사하는 외국군 지휘관은 해당 미군의 편성 조직을 변경하는 등 미군의 정체성을 변화시키는 권한을 행사하지 못한다(http://www.ibiblio.org/jwsnyder/wisdom/pdd25.html). 그 결과 미국은 미군이 참여하는 작전을 관장하는 정책 기구에 적극 참여해서 외국군 사령관의 권한을 제한하고 합의된 군 임무에 대해 명확한 지침 등을 규정할 수 있게 되어 있다.

해외파병 미군 작전 목적은 평화가 아닌 미 국익이 핵심

미국은 1990년대 이후 유엔 평화유지군 작전이 확대되면서 미군이 유엔사령관의 지휘를 받게 되자 미군이 다국적군에 소속될 경우 미군이 위험에 처하거나 미국의 이익을 훼손하는 경우를 우려해 이런 위험을 해소할 수 있는 조치를 취했다. 예를 들면 미군이 외국군 지휘관의 통제를 받을 경우 그것은 규정된 시간과 규정된 업무에 국한하도록 한 것이다. 미군이 외국군 지휘관의 작전통제를 받을 경우 미군을 보호하기 위한 안전판으로 클린턴 대통령이 1994년 5월 내린 대통령 결정 지침 25호(PDD 25)에 잘 명시되어 있다.

대통령 결정 지침 25호(PDD 25)의 목적은 포스트 냉전시대의 현실에 걸 맞는 평화 증진과 평화 보장을 유엔 등 다국적군의 평화 작전을 통해 추구하기 위해 미국이 결정할 종합적인 틀을 제시하는데 있다. 이상과 같은 여러 규정을 포함한 대통령 결정 지침 25호(PDD 25)의 주요 내용은 아래와 같다(https://fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm).

해외에 파병된 미군이 참여하는 평화를 위한 작전은 미국 외교 정책의 핵심이 아니었고 앞으로도 그럴 것이다. 그러나 미국은 평화를 증진하는 목표를 추진하는 국가로서 행동할 때, 신중하게 기획되고 원만하게 수행되는 평화 작전이 미국의 이익에 봉사하는 유용한 요인이라는 점을 인정한다. 이를 위해 이 지침은 평화작전에 동참하는 것이 미국에 선택적이고 유용하다는 것이 보장되어야 하고 이를 위해 미국이 고려해야 할 몇 가지 기준이 있다.

먼저 미군은 두 개 이상이 동시적으로 발생한 지역 분쟁에 개입해 싸울 준비가 되어 있고 그럴 경우 승리하는 것을 목표로 한다. 여기에서 평화유지는 그 같은 분쟁이 미국의 안보에 직접적인 위협이 되기 전에 예방하고 해결하는데 도움이 될 유용한 수단이어야 한다. 평화유지는 민주주의와 지역 안보, 경제 성장을 증진하면서 미국의 이익에 기여할 수 있다. 대통령 결정 지침 25호(PDD 25)는 미군 해외 파병의 개혁과 증진 방안 6개를 제시했는데 그 가운데 주요 내용을 소개하면 아래와 같다.

1. 평화유지는 미국의 국가 안보 이익을 증진시키는 유용한 계가가 되어야 하지만 미국의 개입은 반드시 선택적이고 효용성이 높아야 한다.
2. 유엔의 평화 증진 작전에 소요되는 미국의 비용을 줄이기 위해 미국의 부담을 1996년 1월 31.7%에서 25%로 줄인다.
3. 유엔 평화작전에 참여하는 미군사력은 군통수권자인 대통령의 지휘를 받아야 한다. 미군이 외국군 사령관의 작전통제를 받을 경우는 대통령이 결정하고 그것이 미국의 안보 이익에 기여해야 한다. 미군의 군사적 역할이 커질수록 미군이 유엔 사령관 등의 작전통제를 받는 일이 없어야 한다. 전투 행위가 포함된 주요 평화증진 작전에 미군이 대규모로 참여할 경우 미군 사령관의 지휘나 작전통제를 받거나 NATO와 같은 지역 군사조직이나 비상 연합체의 군 통제원칙에 의해 수행되어야 한다.
4. 유엔이나 다국적군의 평화작전을 관리하는 능력이 향상되어야 하고 이를 위해 미국이 기획, 병참, 정보와 지휘, 통제 능력의 강화를 지원한다.

한편 대통령 결정 지침 25호(PDD 25)에 대해 빈센트 브룩스 전 한미연합사령관 겸 유엔군사령관이 지난 2020년 11월 전작권 전환과 관련지어 그 일부에 대해 설명한 적이 있다. 브룩스 전 사령관은 스웨덴 안보정책개발연구소(ISDP)와 주한미군전우회(KDVA)가 전시작전권 전환을 주제로 연 화상회의에서 ‘전작권이 전환돼도 양국 정부에 보고하는 한미연합사령부의 소통방식이 그대로 유지될 것이며, 현재의 한미연합사령부 체계에서도 미군이 한국군을 주도하는 것이 아니라 양국이 공평하게 운영하고 있다’고 말했다(미국의소리방송 2020년 11월 6일).

일본과 독일이 미국과 전작권과 관련해 설정한 군사관계

한미 전작권 전환과 관련해 일본과 독일이 미국과 전작권과 관련해 설정한 군사관계를 참고할 수 있다. 일본과 미국은 각자의 군대에 대해 독자의 권한을 가지고 합의한 작전 등 미션에 대해서만 협조하는 것으로 되어 있다. 일본은 미군사령부와 육상자위대가 평소 긴밀한 협조관계를 유지하고 있는 체제로 전시에도 마찬가지다. 두 나라가 향후 북대서양조약기구(NATO)와 같은 형식으로 된다면 각자 자국의 헌법적 절차에 따라 협조, 공조한다는 원칙으로 갈 가능성이 크다(KBS 2006년 8월 12일).

독일의 전시작전통제권은 NATO의 집단방위체제와 연관돼 있다. 독일군 가운데 야전군은 나토의 지휘체제 아래 들어가고 나머지 지역방위군은 자체 편제로 움직인다. 나토 소속 부대에 대한 실질적인 전시작전통제권은 유럽연합군 최고 사령관인 미군 장성이 쥐고 있다. 그러나 유럽연합군 최고 사령부위에 나토 군사위원회를 두어 미군의 일방적 결정을 견제한다. 군사위원회 위원장은 선출하기 때문에 미국이 독점할 수 없다.

미래한미연합사가 생긴다 해도 각국의 헌법적 규정에 따라야 하고 대통령의 군통수권 체제의 범위를 벗어날 수 없다. 미래연합사에서는 사령관이 한국군, 부사령관이 미군이 된다고 해도 절대적인 상명하복 체제가 되지 않는다. 이는 현재의 한미연합사의 경우도 마찬가지다. 한미 두 나라는 국제적으로 기이하게 비춰지는 전작권 전환 조건이라는 허울을 폐기하고 즉각 전환을 실시하는 조치를 취해야 한다.

미국은 지난 수십년간 한미동맹과 전작권 장악 등을 앞세워 한국이 미제 무기 구입을 독려해왔고 한국은 최근 자료에 따르면 세계에서 미국 무기를 가장 많이 수입한 국가의 하나가 되었다. 미군산복합체의 하부구조로 한국이 편입된 것이란 비판을 자초한다. 여기에 그치지 않고 한국군의 무기체계가 주한미군에 예속되거나 보안 기능을 하는 것으로 국한될 개연성이 크다. 미국은 남북한 충돌 방지를 위해 한국군에 공격용 무기 구입, 생산 저지를 기본으로 삼아 왔다는 점도 합리적이고 균형 잡힌 자주 국방과 거리가 먼 것이란 우려를 크게 하고 있다.

미국이 전작권 전환에 소극적인 것은 미·중 간 군사적 긴장상태에 대비해 주한미군 등을 중국 압박용으로 사용하면서 북한에 대한 미 대통령의 선제공격 권을 효과적으로 관리하기 위해서라는 의구심이 커지고 있는 상황이다. 한국 정부도 동북아 정세의 급변 등으로 군사적 주권 확립의 중요성이 커지고 있다는 점에서 미국처럼 전작권 전환에 대한 정보를 어떤 식으로든 국내에 공개해 공론화시켜 국민의 여론을 확인하는 작업 등을 고민해야 할 것이다. 박근혜 정부 때 만들어진 전작권 전환 조건이 불합리하다면 대통령의 군통수권이라는 큰 원칙을 앞세워 그 폐기를 추진해야 할 것이다.