[칼럼] 이장희 한국외대 명예교수

2024년 4월 16일 연례 행사 처럼 일본의 『2024 외교 청서』는 독도가 역사적, 국제법상 일본 고유 영토라는 기존의 부당한 주장을 되풀이했다. 한국 정부도 주일대사를 초치하여 종전처럼 역사적, 지리적, 국제법적으로 한국 영토임을 전달하면서 그 철회를 촉구했다.

해마다 반복되는 한일간 독도 문제, 그 근본 원인은 과연 무엇인가? 그것은 바로 1998년 11월 체결, 1999년 2월 발효한 신한일어업협정에 결정적 문제가 있기 때문이다. 그러면 독도 영유권에 치명적 타격을 주는 신한일어업협정이란 왜 체결되었고, 그 문제점과 향후 대책은 무엇인가?

1999년 신한일어업협정은 1965년 한일어업협정을 대체한 것이다. 우리 정부는 신한일어업협협정은 순수한 어업협정이기 때문에 독도영유권과 무관하다고 강변한다. 그러나 신한일어업협정 체결이후 일본의 독도영유권 억지 주장은 이전보다 더 강해졌다. 일본의 억지 주장에는 신한일어업협정이 일본의 독도 영유 불법 주장에 국제법적 유리한 논거를 준 것이다. 더구나 협정 제1조에서 이 협정은 한일 양국의 배타적경제수역(EEZ)에 적용된다고 명시하고 있다.

1965년 한일어업협정 체결 당시에는 일본의 어업기술 및 원양어업이 한국보다 상대적으로 매우 발달해서 동 협정은 일본에 유리했다. 그런데 시간이 갈수록 한국의 어업기술 및 원양어업이 발달, 동 협정은 일본 어업에 매우 불리해졌다. 이에 일본은 1965년 협정 폐기를 강하게 요구하고 새 어업협정의 체결을 요구했다.

때마침 1994년 신국제유엔해양법이 발효되어, 영해 12해리, EEZ 200해리로 연안국의 해양관할권 확대를 새로이 조정할 수 있는 근거를 일본에 주었다. 일본은 이것을 교묘히 이용하여 일방적으로 한국 정부에 1965년 한일어업협정의 일방적 폐기를 1998년 1월에 선언했다. 그 1965년 협정 폐기 결과 동해에서 한일이 각각 자국 EEZ에서 타국의 어획인정 어종, 어획할당량, 조업구역 등 어업 조정에 대한 무규범 상태로 되자, 신한일어업협정 체결이 조속히 필요했다.

반대로 한국 입장에서는 1965년 한일어업협정이 유리하므로 새협정 체결에 미온적이었다. 그런데 일본은 1997년 한국의 IMF 국가부도 사태라는 긴박한 상황에서 일본의 구제금융 제공 협조를 구실로, 한일은 동 협정을 1998년 11월 체결, 1999년 2월 졸속으로 급하게 발효시켰다. 신한일어업협정에서 가장 어려운 관건은 한일간 EEZ의 해양경계기선 확정이었다. 일본은. 한국의 1997년 12월 3일 IMF 국가부도라는 국가적 어려움을 이용하여 1998년 1월 일방적으로 1965년 한일어업협정을 폐기했다. 동시에 신한일어업협정 체결을 강하게 밀어부쳤다.

여기서 특히 독도 영유권 훼손 핵심 요인은 한국측이 EEZ 기선을 독도에서 일본쪽으로 긋지 않고, 울릉도에서 그어서 독도의 섬(Islands)으로서의 법적 지위를 무시한 것이다. 결과는 국제해양법 제121조에서 독도는 섬이 아니고 영해 및 EEZ 없는 암석(Rocks)으로 전락하여, 중간수역이라는 애매한 수역에 포함된 것은 결정적 실수였다. 독도가 엄연한 한국의 영토인데 이 협정에 아무런 표시도 없이 중간수역이라는 애매한 수역에 들어가게 되었다.

더구나 신한일어업협정은 독도가 포함된 중간수역 관리를 일본관리가 직접 관여하는 한일어업공동관리위원회에 맡기고 있다. 이는 독도의 영유권 및 주변 수역 해양주권에 일본 국가 주권이 미친다는 것이다. 바로 이 신한일어업협정이 독도에 일본의 영유권 주장 실마리를 제공한 것이다.

당국이 순수한 어업협정이라고 강변하지만, 제1조에서 이 협정은 독도가 포함된 한일 양국의 EEZ에 적용된다고 명시하였다. 독도 주변에 EEZ 중복지역에 중간수역설정은 한국의 독도에 대한 계속적, 평화적 지배에 악영향을 끼쳤으며, 또한 협정상 독도가 어떠한 배타적 지위도 인정받지 못했음은 독도에 대한 한국의 실제적이고 충분한 지배를 훼손하였다. 고로 신한일어업협정의 체결이 독도에 대한 한국의 실효적 지배(effective control)에 부정적 영향을 끼쳤음을 부인할 수 없다.

그러면 이에 대한 대책은 크게 두 가지 이다. 협정 개정 협상 제의와 일방적 종료 통고후 새협정체결이다. 첫째, 개정 협상은 상대인 일본이 응할 리가 없다. 응한다고 하더라도 자국에 불리하게 양보할 리가 없다. 둘째로 종료 통고는 협정 제16조에 따라 협정 종료 통고로 신한일어업협정을 실효시키고, 새로운 협정을 맺을 수 있다. 협정은 3년간의 유효기간을 가지고 종료 통고를 한 날로부터 6개월 후에 협정의 효력은 자동 종료된다. 모두 간단하지 않다.

정부는 신한일어업협정 논의 자체를 터부시하지 말고, 독도영유권 수호를 위해서 열린 자세로 다양한 국민적 의견을 수렴해야 할 것이다. 정부는 국제법상 영토취득의 권원인 묵인, 승인, 금반언의 원칙(estoppel)의 반복으로 독도영토취득이 일본에 유리한 것을 막기위하여 일본 정부에 우선 신한일어업협정의 조속한 종료 통고를 진지하게 검토해야 할 때이다.