북한 13기 최고인민회의 1차 회의가 지난 9일 열렸다. 이번 회의에서는 김정은 국방위원회 제1위원장을 재추대함과 동시에, 최고인민회의, 국방위원회, 내각 등에 대한 인적 개편이 있었다.

큰 변화가 없다는 평가가 중론인 가운데, 북한 내각 인사에도 일부 변화가 있었다. 북한의 내각은 어떤 구조이고, 권한을 갖고 있을까?

북한 내각, 최고주권의 행정적 집행기관

북한의 내각에 대한 권한은 북한 사회주의 헌법에 명시되어 있다. 지난 2012년 4월 13일 열린 제12기 최고인민회의 제5차 회의에서 수정된 '김일성-김정일 헌법' 중 5절 내각에서 내각을 규정하고 있다.

헌법 123조에서 내각은 최고주권의 행정적 집행기관이며 전반적 국가관리기관으로 정의하고 있다.

여기서 '최고주권 행정적 집행기관'은 내각이 최고주권기관의 법령.결정들을 전국적 범위에서 조직.집행하는 최고행정기관이라는 뜻이다.

또한 '전반적 국가관리기관'은 국가관리의 모든 대상을 통일적으로 틀어쥐고 지도하는 기관으로 풀이된다.

그러면서 북한에서는 "이 규제에 의하여 내각이 국방을 제외한 나라의 모든 행정경제사업을 통일적으로 틀어쥐고 자기활동을 힘있게 벌려 나갈 수 있게 되었다"고 설명한다.

하지만 내각은 최고인민회의에 의해서 구성되고 최고인민회의 상임위원회의 통제 속에 있다는 점에서 행정.경제적 집행기능 외 내각 구성권과 정책결정권을 갖지 못해 지위가 제한적이다.

그렇지만 내각의 장이라고 할 수 있는 '내각 총리'는 북한 헌법 125조에서 '내각사업을 지도한다. 조선민주주의공화국 정부를 대표한다'라고 규정, 내각 총리는 정부 대표 지위를 갖고 있다.

이와 관련, 북한에서는 "헌법이 규제하고 있는 내각총리의 정부대표권은 철저히 위대한 장군님의 위임에 의한 대표권"이라며 "내각이 정부대표기관으로 되고, 내각 총리가 국내뿐 아니라 대외관계에서도 명백한 지위를 가지고 능동적으로 활동할 수 있게 되었다"라고 설명한다.

그런 면에서 내각은 헌법상 최고인민회의 상임위원회의 사업책임을 지는 하위 구조이지만, 내각 총리는 국가를 대표하고, 행정집행기관의 기능에 전반적 국가관리기관으로 정책의 수립, 결정 및 집행까지 담당하는 권한을 갖고 있다는 점에서 독자적인 권위를 갖고 있다고 할 수 있다.

물론, 내각 총리는 '위대한 장군님의 위임에 의한 대표권'이라는 말대로, 당 수반의 지도 하에 있다.

그렇기에 내각은 당 중앙위원회의, 특히 비서국의 집중 통제를 받는다. 또한, 각 당 감독부서는 중앙과 지방의 행정기관에 배치, 내각과 지방행정기관을 지도하고 통제한다.

내각, 9위원회 31성 2국 1원 1은행

북한의 내각은 9위원회, 31성, 2국, 1원, 1은행으로 구성되어있다. 이번 13기 최고인민회의 제1차 회의를 기준으로 볼 때, 내각 총리는 박봉주, 부총리는 로두철, 김용진, 리무영, 리철만 등 4명이다. 지금까지 총 9명이었는데, 이번에 4명으로 줄어 내각의 효율성을 꾀했다는 분석이다.

여기에 지난해 4월에 열린 최고인민회의 12기 7차회의에서 원자력공업성을 내각의 한 부처로 신설하기로 한 결정에 따라, 첫 원자력공업상으로 리제선 원자력총국 총국장이 선출됐다. 그리고 교육위원회에 보통교육상과 고등교육상이 나누어져 있다는 점에서 우리로 치면 1개의 장관직이 더 늘어난 것으로 보인다.

▲ 북한의 내각. [정리-통일뉴스]

북한의 내각 구성을 보면 '공업, 농업, 건설, 운수, 체신, 상업, 무역, 국토관리, 도시경영, 교육, 과학, 문화, 보건, 체육, 노동행정, 환경보호, 관광, 그 밖의 여러 부문의 사업을 조직집행한다'는 헌법 125조 6항의 내용에 따라 설치된 것을 엿볼 수 있다.

그리고 '화폐와 은행제도를 공고히 하기 위한 대책을 세운다', '다른 나라와 조약을 맺으며 대외사업을 한다' 등의 내용에 맞는 각 성들이 마련됐다.

북한의 내각 구성을 보면 매우 놀라울 정도로 세부적이라는 점이다. 공업을 하나로 묶지 않고, 경공업, 금속공업, 기계공업, 석탄공업, 식료일용, 원유, 원자력, 전력, 전자, 채취, 화학 등으로 나뉘어있다.

이는 북한은 당 중심 사회주의 국가라는 점에서 주요 산업이 국유화되어 있고, 국유산업을 간접통제 방식이 아니라 내각을 통한 직접관리 방식을 택하고 있기 때문이다.

북한의 내각이 처음부터 세부적으로 나누어 진 것은 아니다. 1948년에 마련된 북한의 첫 헌법인 '인공헌법'에는 민족보위성, 국가검열성, 내무성, 외무성, 산업성, 농림성, 상업성, 교통성, 체신성, 교육성, 재정성, 사법성, 문화선전성, 노동성, 보건성, 도시경영성이었다.

또한, 1998년의 경우에는 전기석탄공업성, 금속기계공업성 등으로 묶어 놓았고, 교육성은 위원회로 승격되지 않은 상태였다.

▲ 제13기 최고인민회의 1차 회의 결과 내각 구성 [정리-통일뉴스]

하지만 변화하는 시대와 북한의 경제발전 진행상황과 교육.문화 등에 대한 관심도 증가로 각 성은 보다 더 세부적으로 나뉘었고, 교육성은 위원회로 승격됐다. 여기에 김정은 체제의 '전반적 12년제 의무교육' 개혁이 반영돼, 교육위원회에도 보통교육상과 고등교육상으로 구분하는 등 시대변화에 맞춰 내각의 각 상들도 변화했다.

마치 우리의 교육부가 문교부, 교육인적자원부, 교육과학기술부 등으로 명칭을 바꿔왔고, 부총리급에서 장관급으로 낮춰진 것과도 비슷하다.

북한의 내각회의는 내각 구성원이 모두 참여하는 전원회의와 총리, 부총리 그리고 그 밖의 총리가 임명하는 내각 성원들로 구성된 상무회의가 있다. 내각 전원회의는 행정.경제사업 문제를 논의.결정하고, 상무회의는 내각 전원회의에서 위임한 문제들을 토의.결정한다.

정무원은 뭘까요?

북한의 내각을 이야기하면 흔히 정무원을 생각한다. 그리고 북한 하면 정무원 총리였던 연형묵이 떠오를 정도이다.

북한의 정무원은 행정집행기관으로 1972년 12월 사회주의 헌법 개정으로 이전의 내각이 명칭을 바꾼 기관으로 '최고주권기관의 행정적 집행기관'이라는 점에서 지금의 내각과 비슷하다.

하지만 정무원의 전신이라고 할 수 있는 1차(1948년 9월~1957년 8월), 2차(1957년 9월~1962년 9월), 3차(1962년 10월~1967년 11월), 4차(1967년 12월~1972년 12월) 내각보다 권한과 역할이 매우 축소된 기관이다. 북한 정권 수립 초기 이후 총 4차 내각은 '국가주권'의 최고집행기관이었지만, 정무원은 국가 주석과 중앙인민위원회의 지도를 받는 행정기관이었기 때문이다.

즉, 정책 결정권과 집행권을 보유하던 기존 내각에서 정책결정권을 중앙 인민위원회로 넘기고, 행정집행권만 가진 헌법상 지위가 약한 국가기관이었던 셈이다.

게다가 1982년 제7기 최고인민회의 1차 회의 이후 인민무력부와 사회안전부 등 보위기관을 정무원에서 분리하고, 경제관계 부서를 통폐합하거나 분리.신설하는 등 핵심 기능이 빠진 것도 이를 증명한다.

1998년 사회주의 헌법 개정으로 폐지되기 전까지 정무원은 11위원회, 26성, 2국, 1원, 1은행이었다.

헌법 개정으로 부활한 내각은 초기 4차 내각의 권한에는 다소 축소되었지만, '국가관리질서를 세우기 위한 검열.통제사업'을 부여받은 기관이라는 점에서 정무원과 위상이 다르다.

북한의 내각이 검열통제권을 통해 행정.경제사업을 조직하고 전개하는 데서 내각의 권위가 높아지고 내각의 지시도 보다 강화되었기 때문이다.

또한, 지금의 내각이 정무원보다 권한이 강화된 것은 북한의 국가경제사업을 일선에서 집행한다는 점도 작용한다. 박봉주 총리, 로두철 부총리 겸 국가계획위원회 위원장, 리광근 합영투자위원회 위원장 등이 북한의 대표적 경제통이고 여기에 신임 리수용 외무상이 경제외교 적임자라는 점에서 북한의 내각이 경제분야에 집중, 권한이 강화된 것을 엿볼 수 있다.