얼어붙었던 북한과의 관계가 최근 빠른 속도로 녹기 시작했다. 아직 통일을 본격적으로 이야기 하기에는 다소 이른 시점이지만 통일 이후를 생각하지 않을 수도 없다. 특히 통일 이후 북한의 주거정책 및 소유권 문제 등에 대해서는 논의가 크게 부족한 실정이다. 따라서 분단 이후 오랜 기간 서로 다른 경제 시스템에서 운영된 남북한 부동산제도가 향후 주요 쟁점으로 부각될 가능성이 크다.  통일 이후 대두될 수 있는 부동산제도 관련 문제점과 그 대응 방안을 여러 연구 사례를 통해 살펴 봤다.    

▣ 북한의 토지 소유 및 주거 실태는?

북한은 모든 생산수단의 국ㆍ공유화 원칙에 따라 토지의 사적 소유권을 인정하지 않고 있다. 1946년 토지개혁 당시 토지등기부를 소각하고 등기제도를 폐지하기도 했다. 주요 산업의 국유화, 지하자원 및 산림수역 국유화 등도 추진했다. 북한은 또 주택의 국공유화 원칙에 따라 무상분배와 저임대료에 기초한 배급제 형식의 주택공급정책을 시행하고 있기도 하다.

2008년 기준 북한의 주택 보급률은 75% 수준으로 조사되고 있다. 주택이 부족하다 보니 1주택 2가구의 곁방살이가 보편화되어 있다. 유엔인구기금(UNFPA)의 북한 인구센서스 결과(2008년)를 보면 방 2칸 이하인 주택이 전체의 80%를 넘고 있다. 수세식 화장실 보급률은 전국 평균 59.4%, 농촌은 이보다 낮은 46.2% 수준이다. 난방의 경우 석탄(47.1%), 나무(45.1%) 비율이 높다. 전체의 21.4%를 차지하는 아파트에서 나무를 연료로 사용하는 가구가 12.5%에 달하는 것으로 나타났다.

다만, 1990년 경제난 이후 국가가 정상적으로 주택을 공급하지 못하게 되자 비정상적인 민간 주도 방식이 증가하고 있는 것으로 알려지고 있어 주거 환경은 좀더 개선됐을 것으로 예상되고 있다. 이와 함께 주택 부족이 이어지면서 주택의 사적 거래도 늘어나는 상황이다.   

한편 도시 외곽이나 농촌 주택은 공동 수세, 공동 화장실 등 주택 기능이 떨어지는 곳이 많은 것으로 전해지고 있다. 통일 이후 주택의 대량 공급과 함께 기존 주택의 현대화 작업도 시급히 필요한 이유이다. 이와 함께 북한은 소속된 계층에 따라 주택소비가 상당히 불균형한 상태이다. 권력계층 및 신흥자본가들과 일반 주민들간의 주택소비 격차가 상당한 것으로 조사되고 있다.

통일에 앞서 풀어야 할 선결과제가 한두 가지가 아니다. 특히 남북이 통일이 되었을 경우 북한이 소유한 국유 부동산을 어떻게 해결해야 할 것인가는 중요한 화두가 될 것이다. 또한 부족한 주택의 공급 문제, 노후주택의 개선, 주택사용료에 대한 재고(再考), 주거 소비불균형 해결 등도 이슈가 될 것이다.    

우선, 연구기관이나 대학에서 가장 많이 논의 되고 있는 사항은 통일 후 북한의 부동산 자산배분 문제이다. 북한의 사회주의적 국∙공유재산제가 통일 후 시장경제체제의 근간인 사유재산제로 전환되는 것이 불가피하기 때문이다.   

선행 연구들은 과거 독일 통일과 동구권 국가들의 탈공산화, 구 소련체제 해체 등 냉전체제 붕괴되면서 1990년대 관련 연구가 집중적으로 이루어졌다. 특히 통일 독일이 이 문제를 원소유권 반환원칙에 의거하여 처리하면서 우리에게 이슈가 되기도 했다.

통일 독일은 몰수재산을 원소유자에게 현물 반환하는 것을 원칙으로 하되, 반환이 사실상 불가능한 경우 예외적으로 보상하는 원소유자 반환 방식을 취했다. 그러나 반환소송의 폭주 등으로 부작용이 확대되자 통일독일정부는 원소유자 반환 원칙에서 원소유자 보상 원칙으로 정책을 변경했다.

그러나 선행연구들 대부분은 독일과 같은 원소유권 반환(원상회복) 방식에 부정적인 입장을 취하고 있다. 북한의 토지등기부 멸실에 따른 원소유자 입증의 어려움과 반환 청구소송의 장기화 우려가 컸기 때문이다. 이와 함께 원소유권이 반환 될 경우 북한주민이 현재 점유하거나 이용하고 있는 토지를 상실하게 되어 삶의 터전이 붕괴될 수 있는 점 또한 우려했다.  

이에 따라 1990년대 주로 논의됐던 북한 토지의 사유화 방안은 임대제를 기본으로 한 점진적 유상분배로 이용자를 중심으로 북한주민에게 일정기간 토지를 임대한 다음 북한주민의 경제적 수준이 토지를 매입할 만큼 향상되면 우선적으로 유상 분배(불하) 또는 매각하는 방안이 검토됐다. 2000년대 들어서도 원소유권 반환보다는 북한주민의 현재 이용권을 우선하는 사유화 방식에 대한 논의가 지속되고 있다.

이 밖에 체제전환국인 헝가리나 러시아는 각각 원소유자 보상, 무반환∙무보상 원칙이 적용됐다. 헝가리는 몰수재산에 대한 손해의 정도를 조사한 후 손해에 대한 보상액을 산정하여 보상증서를 지급하는 원소유자 보상 방식을 시행했다. 그러나 막대한 보상비용이 필요했고 몰수 재산에 대한 가치 평가 등의 어려움이 발생했다.

러시아는 몰수재산에 대한 법적 구제를 제한하는 무반환∙무보상 원칙이 적용됐다. 다만, 바우처를 이용하여 국유기업의 주식과 국가 및 지방자치단체 소유 주택과 토지 등도 구입할 수 있도록 했다. 그러나 러시아 역시 원소유권을 인정하지 않아 사적 재산권을 보장하는 법치주의 원칙에 위배된다는 문제점이 제기 되기도 했었다. 중국도 무반환∙무보상 원칙으로 부동산 관련 문제를 처리했다.  

▣ 통일 이후 북한의 부동산 소유권제도 어떻게 해야 하나?

주택 및 주거문제는 인간 생활의 기본욕구로 정책의 우선 순위가 높을 수 밖에 없다. 앞서 살펴본 바와 같이 통일 이후 북한의 부동산 소유권 문제, 부족한 주택문제 해결과 기존 주택의 현대화 문제, 주거소비 불균형 문제 등은 시급히 다뤄져야 할 사항들이다.      

통일 이후 북한의 토지ㆍ주택 사유화는 무엇보다 먼저 고민되어야 한다. 독일, 러시아, 중국 등 체제전환국의 부동산 처리방식에서 보듯이 원소유자에게 반환 할 것인지 또는 보상을 할 것인지 아니면 현 점유권자에게 권리를 최대한 보장할 것이지도 함께 종합적으로 검토되어야 한다.

북한의 부동산 사유화는 급격히 진행되기 보다는 단계적ㆍ점진적 사유화를 진행할 필요가 있으며 독일의 과정을 답습하지 않기 위해서는 일관된 정책이 시행될 수 있도록 사회적 합의를 이끌 필요성이 있다. 급격한 사유화 과정에서 비용 부담의 증가와 북한 주민들의 혼란 등 부작용이 발생할 수 있기 때문이다.

주택공급과 기존 주택의 현대화와 관련해서는 한국이 그 동안 추진해온 주택 공급 전략을 충분히 활용할 필요가 있다. 한국은 1960년대부터 급속한 경제개발에 따른 이촌향도(離村向都)의 도시화 과정에서 도시개발과 주택공급을 위한 다양한 토지ㆍ주택제도를 운영해 왔다.

현재 북한의 주택상황은 우리나라의 경제개발 초기단계에 해당된다. 향후 대규모의 주택공급이 필요하고 기존주택의 개량 및 개축 등도 절실하다.

관련 전문가들에 의견을 종합해 보면 대량 주택공급 및 기존 주택 개량화를 위한 몇 가지 방법을 제시하고 있는데 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.

빠른 도시화가 예상되는 만큼 새로운 도시를 개발할 때 주택공급이 가능한 신시가지 계획을 포함하여 계획적인 개발의 필요성, 경제특구 등 고용이 많은 곳은 대량의 주택공급을 위해 신도시 개발 방식의 주택공급, 과거 한국과 같이 도시화 과정에서 나타날 수 있는 이촌향도(離村向都) 문제는 과거 새마을 운동과 주거환경개선사업 등을 참고하여 농촌의 불량주거지 정비, 대도시는 주로 아파트 공급이 예상되고 있어 과거 한국의 아파트 공급시스템(선분양, 입주자 저축제도, 단지형 개발)을 적용할 필요가 있고 이를 지원하는 금융(장기저리의 모기지 제공, 사원주택과 같은 고용기업의 참여 등) 지원이 필요하다.

아울러 통일 이후 주택공급 기간을 최소화하고 주거불안은 해소하기 위해 전담 조직, 관련 법제, 금융조달 시스템 등의 인프라 구축 필요하다. 또 낮은 수준의 주택 공급을 위해 저렴한 택지의 공급과 분양가 규제 등의 규제도 고려해 볼 수 있다.

이해정, 「남북한 부동산 제도 비교」 (현대경제연구원 통일경제, 2015)

정태식ㆍ곽성근, 「통일한국 정부가 나아갈 부동산정책 방향에 관한 전문가의견조사 분석: 현 북한지역 국유부동산의 처리방법에 대한 전문가의견 중심」 (한국부동산정책학회 부동산연구원, 2014.12)

최천운, 「통일한국의 부동산사유화 정책방향 연구」 (대한국토ㆍ도시계획학회 국토계획, 2015.1)