▲ 김정은 국방위원회 제1위원장은 6월 4일 전체 군대와 인민에게 ‘마식령속도를 창조하여 사회주의 건설의 모든 전선에서 새로운 전성기를 열어나가자’는 호소문을 보냈다. [자료사진 - 민족21]

지난 5월 29일 북한 최고인민회의 상임위원회가 경제개발구법을 제정 공표했다. 경제개발구법은 7장 62조, 부칙 2조로 구성됐으며 경제개발구의 창설, 개발, 관리, 분쟁해결 등에 대해 규정하고 있다. 경제개발구에는 다른 나라의 법인, 개인과 경제조직, 해외동포가 투자할 수 있으며 기업, 지사, 사무소 같은 것을 설립하고 경제활동을 자유롭게 할 수 있도록 규정했다. 북한은 경제개발구의 유형으로 공업개발구, 농업개발구, 관광개발구, 수출가공구, 첨단기술개발구 같은 경제 및 과학기술 분야의 개발구들을 제시했다. 특히 경제개발구에서 하부구조건설 부문과 첨단과학기술 부문, 국제시장에서 경쟁력이 높은 상품을 생산하는 부문의 투자를 특별히 장려하고 있다.

경제개발구법 제정의 의미

이번에 제정된 경제개발구법은 다음과 같은 의미를 가지고 있다. 첫째, 중앙 정부차원이 아닌 지방 정부차원에서도 경제개발구(특수경제지대=경제특구)를 설치할 수 있는 법제 토대가 마련됐다. 이와 관련 북한은 “경제개발구를 관리 소속에 따라 지방급 경제개발구와 중앙급 경제개발구로 구분하여 관리하도록 한다”고 밝혔다. 북한은 지난해 말 13개 직할시.도와 220개 시.군에 대해 당 책임비서와 인민위원장이 주도권을 갖고 지역별 특성에 맞는 자체 ‘개발구’ 개발이 가능하도록 결정(〈통일뉴스〉2012년 12월 28일자)했는데, 이번에 이를 법제화 한 것이다. 현재 북한이 개발 또는 추진하고 있는 ‘중앙급 경제개발구’로는 남측과의 협력사업인 개성공단 및 금강산관광특구와 나선경제특구, 황금평 및 위화도 경제특구, 원산관광특구 등이 있으며, 조만간 신의주경제특구도 발표될 것으로 관측되고 있다.

‘지방급 경제개발구’로는 온성섬특구, 황해남도 강령군경제특구 등이 추진되고 있다. 온성섬특구는 두만강 하류 중국쪽 허둥샹(河東上)섬과 북한쪽 온성섬을 연계해 관광특구로 종합개발하겠다는 것으로 중국 지린성(吉林省)은 올해 3월 허둥샹-온성섬특구를 추진해 북한 나선경제특구와의 산업적 협력을 추진함으로써 두만강 지역 개발의 교두보로 만들겠다고 밝힌 바 있다.

▲ <황해남도 강령군 경제특구 계획 요강> 에 나오는 강령군 경제개발구의 ‘장밋빛 청사진’. [자료사진 - 민족21]

강령군경제특구는 올해 초 투자유치를 위해 작성된 것으로 추정되는 〈황해남도 강령군 경제특구 계획 요강〉(총 41쪽)이 공개되면서 처음 알려졌다. 이 계획요강은 북한의 외자 유치 창구인 조선합영투자위원회의 의뢰를 받아 중해투국제투자관리유한공사가 중국 기업에 설명용으로 만든 것으로 보이며 중국어와 한국어로 작성돼 있다.

이 요강에는 “30억 인민폐(위안) 규모의 세계에서 처음으로 되는 조선에 대한 대형투자기금을 창립한데 이어 중해투(베이징)국제투자관리유한공사는 영광스럽게도 강령군 경제특구건설에 참가하여 조선의 위대한 경제발전사업에 자기의 힘을 바칠 수 있게 되었다”라고 쓰여있다. 계획 요강에 따르면 강령군경제특구는 총 500억 달러(55조 9750억원)를 투자해 국제금융과 첨단산업의 거점으로 만든다는 목표 아래 추진될 예정이다. 다만 이 계획 요강은 ‘장밋빛 청사진’으로 실제 투자유치에 성공해 실현될 수 있을지는 미지수다. 2007년 남북정상회담 때 김정일 국방위원장은 “(정몽헌 회장에게) 강령군 땅을 앞으로 개성이 잘 되면 공업단지 해 보라 그렇게 말한 적이 있습니다”라고 밝힌 바 있어 강령군경제특구는 정상회담 때 합의한 해주특구 개발과 연계해 남쪽 자본의 투자를 염두에 둔 것일 수 있다.

주목할 대목은 지난 3월 말 열린 노동당 중앙위원회 회의에서 김정은 제1위원장이 “각 도에 경제개발구를 만들어 특색을 가지고 발전시켜야 한다”라고 밝힌 만큼 강령군의 사례처럼 각 도.시.군 차원의 경제개발구 계획이 속속 나올 것이라는 점이다. 즉 이 같은 구상이 현실화 될 경우 장기적으로 북한 전역에 경제특구가 들어서게 된다는 것을 의미한다.

둘째, 이번에 경제개발구법이 제정됨으로써 외국인 투자 관련 법적, 제도적 장치가 사실상 마무리됐다고 볼 수 있다. 북한은 2011년 11월～12월 합영법(1984년 처음 채택)을 개정한 것을 비롯해 외국인투자법, 합작법, 외국인기업법, 토지임대법, 외국인투자은행법, 외국인투자기업파산법, 외국인투자기업등록법, 외국인투자기업재정관리법, 외국인투자기업회계법, 외국인투자기업로동법 등을 시대상황에 맞게 잇달아 개정했다. 북한은 신의주특구가 좌절된 후 2000년대 중반 외국인 투자 관련 법규를 개정한 바 있는데, 2011년 중국측의 요구와 세계적 추세에 맞춰 다시 개정한 셈이다. 라선경제무역지대법, 황금평.위화도경제지대법 등 개별 경제특구 관련 법규도 정비돼 향후 신설될 경제특구는 이 법규에 기반해 제정될 것으로 예상된다.

김정일 위원장, 2009년에 외자유치 독려

▲ 중국과  공동개발 중인 라선과 황금평.위화도 특구. [자료사진 - 민족21]

신의주특구가 행정장관으로 내정된 양빈의 구속으로 중단된 후 북한이 다시 경제특구에 집중하기 시작한 것은 김정은 제1위원장이 후계자로 활동하기 시작한 2009년부터다. 2009년 9월 초 당시 김정일 국방위원장은 “미국을 비롯한 서구 자본 유치에 힘을 쏟아야 합니다”라며 내각 무역성과 대외사업기관 주요 간부들에게 대외무역 확대와 해외자본 유치를 촉구한 것으로 전해진다. 이같은 북한의 움직임은 2009년 11월 말 평양을 방문한 잭 프리처드 한미경제연구소(KEI) 소장과 미국 아시아재단 한미정책연구센터의 스콧 스나이더 소장에게 한 리근 외무성 미주국장의 발언에서도 확인된다. 프리처드 소장은 평양 방문 후 “북의 무역성 관리들이 미국의 대북투자에 큰 관심을 보이면서 ‘외국인의 대북투자를 촉진하기 위해 새로운 법령을 제정했다’고 말했다”며 “북한이 외국인 투자를 보호하는 것은 물론이고 세금과 임금 등에서 각종 혜택을 줄 것이라는 말도 들었다”고 밝힌 바 있다.

이때부터 북한은 경제특구 확대뿐만 아니라 경제특구 이외 지역에 대한 투자유치도 적극 수용하려는 계획을 세우기 시작한 것으로 보인다. 이 시점은 북한이 향후 경제노선, 대남노선, 대외노선과 관련해 1990년대 초반 김일성 주석이 취했던 노선으로 돌아가 이를 김정은 후계자시대의 기본 방침으로 확정한 때와 일치한다.

북한은 1990년대 초 나진선봉지대를 ‘특수경제지대’로 개방하면서 ‘제한적 경제개방정책’을 실시한 바 있다. 제한적이라는 의미는 국내적으로는 사회주의계획경제를 견지하면서 대외적으로는 세계 시장경제체제와 공존하는 것을 의미한다. 중국처럼 계획경제와 시장경제를 하나의 체제 안에서 병행하는 것이 아니라, 계획경제의 틀을 견지하면서 일부 지역을 계획경제로부터 분리하여 그 지역에 외국인 직접투자를 유치하고 기업운영체제를 자유로이 선택하도록 함으로써 부족한 자본과 기술을 습득한다는 것이다.

이러한 정책에 따라 북한은 1992년에 신무역체계로 무역의 분권화를 단행했고, 1994년부터는 3대 제일주의(농업, 경공업, 무역 제일주의)를 3차 7년 계획 이후 3년간 완충기(1994～1996)의 새로운 경제정책으로 내놓았다. 또 정부의 무역 관련 조직을 통폐합하여 대외경제위원회를 신설했다. 이러한 대외 경제협력 정책에 대해 당시 북한은 민족경제의 주체적 발전과정과 국제협력의 객관적 조건이 결합한 것으로 설명했다.

1990년대 초 ‘제한적 경제개방정책’으로 회귀

이에 대해 1995년 10월 일본을 방문한 김일성종합대학 경제학부 김수용 교수는 다음과 같이 설명한 바 있다.

“공화국(북)은 처음부터 국내시장 중시의 경제발전모델을 택하였다. 이는 내부축적을 원천으로 국내 시장수요를 자체생산으로 충족시키며 자기 자원․자본․기술․인재를 활용하여 국내 경제를 건설하는 것으로 공화국이 처한 주관적(전후 잿더미에서의 부흥).객관적(자본주의 국가의 대북 봉쇄) 조건을 잘 반영한 것이다. 이는 자립적 민족경제건설 방침으로 확립되었으며 그 과정은 또한 대외 경제 교류와 밀접한 관계를 가지며 사회주의, 자본주의 국가들과 교류 확대를 도모해 왔다.

그 결과 1980년대 이후 연계 의존이 더욱 깊어져 대외경제 교류의 새로운 단계로의 발전이 요구되어 무역 일변도로부터 합영.합작(1984년 합영법)으로 발전됐다. 1990년대 냉전구조 완화에 따라 이념을 초월한 경제교류가 세계적인 추세가 되었으며 또한 공화국 대외경제교류의 70%를 차지하였던 사회주의권의 붕괴가 공화국의 자립적 경제건설노선의 정책변화를 요구하게 됐다. 즉 국내 경제발전의 자체의 요구와 협력.교류라는 세계경제의 추이라는 주객관적 조건으로부터 1991년 12월 라진선봉자유경제무역지대의 창설이 이루어졌으며, 1993년 12월의 당 중앙위 제6기 21차 전체회의에서 제3차 7 년계획 평가를 통해 새로운 기술의 도입, 외화수지 균형, 지역협력강화를 통한 동북아 평화안전보장, 무역 제일주의 관철을 목표로 한 새로운 경제 개방정책을 내오게 됐다.”

그러나 1990년대 초 ‘제한적 경제개방정책’도 기본적으로 자립적 민족경제건설노선이 자리잡고 있어 북한은 외자도입에 대해서는 신중한 자세를 고수해 왔다. 북한의 과거 경제건설 역사를 돌이켜 보면, 북한이 외자에 대해 신중한 자세를 취한 이유를 알 수 있다.

1950년대에는 소련을 비롯한 사회주의권의 원조가 북한의 경제복구를 지원했지만, 그후 사회주의권내의 이념대립이 나타나면서 대북 원조가 감소하고 북한도 자립적 민족경제노선을 내세웠다. 북한은 1960년대 자력갱생을 위주로 경제건설을 실시하였지만 노동력 투입의 한계와 기술개발 미진 등으로 높은 경제성장을 실현하지 못하자, 1970년대에는 자본주의권의 차관과 기술을 적극적으로 도입하기 시작했다. 그러나 국내 수요 우선의 계획경제시스템은 외자에 대한 상환능력(외화준비)을 제대로 갖추지 못하였고, 더욱이 석유위기(오일쇼크)에 따라 외화부족이 심각하게 나타나면서 실질적인 채무상환불능(디폴트) 상태에 이르렀다.

북한은 1980년대는 합영법을 제정하여 외국인 직접투자를 받아들이는 법적 장치를 마련하였다. 그러나 서방 자본주의권과의 합영사업은 제대로 진전되지 않았으며 경제개방의 부작용에 대한 정치적 우려로 1980년대 중반 이후에는 소련과의 경제관계를 중시하는 방향으로 선회했다. 합영법은 실제로는 재일본조선인총연합회 계열 동포상공인의 투자 유치에 적용됐다. 1980년대 말부터 1990년대 초 사회주의권의 붕괴, 특히 소련의 붕괴로 북한 경제는 심각한 위기에 직면했다. 1991년 12월에 경제특구를 설치하여 자본주의권으로부터 외국인 직접투자를 유치하고자 추진한 라진-선봉자유경제무역지대(현 라선경제무역지대) 정책은 이른바 ‘북핵위기’가 조성되고 북미간의 대립으로 본격적인 진전이 이루어지지 못했다. 게다가 1997년부터 시작된 아시아 금융위기는 외자에 대한 북한의 우려를 더욱 높였다. 북한은 이러한 과거의 경험으로부터 외자에 대해 신중한 입장을 갖게 됐다고 볼 수 있다.

남북경협 지지부진하자 중국과의 협력 강화

북한의 외자에 대한 인식 변화는 1998년 ‘강성대국 건설’을 국가의 새로운 목표로 제시하면서 이뤄지기 시작했다. 북한은 ‘강성대국 건설’을 표방하며 자력갱생을 통한 경제재건을 강조했지만 외자유치의 필요성을 절감했다. 또한 1990년대 말 북한이 경제위기를 넘는 과정에서 국제사회의 협력, 특히 남쪽과의 경제협력은 동북아시아에서 냉전대립을 넘어 새로운 평화를 창출해낼 수 있는 가능성을 확인했다. 결국 북한은 남한측이 제안한 개성공단과 금강산특구를 수용하고 남북경협 및 협력사업에 상당한 기대를 나타냈다.

그러나 이명박 정부 출범이후 남북대화가 끊기고 남북경협이 예상대로 진척되지 않자 북한은 동북아에서 G2로 성장한 중국과의 협력을 강화하는 방향으로 선회했다. 2009년 북한이 적극적인 투자유치정책으로 전환하고, 다음해 김정일 국방위원장이 2차례 중국을 방문을 통해 황금평과 위화도, 라선특구 개발에 적극 나선 이유다. 김정일 위원장은 라선특구 개발을 위해 2009년 말 라선특구를 직접 현지지도했고, 2010년 1월 라선시를 특별시로 승격시키는 한편 라선경제무역지대법을 개정해 대외 투자유치를 위한 정비를 마쳤다. 2009년 화폐개혁을 둘러싼 갈등 속에서 외자유치와 경제특구 확대에 대한 북한 내부의 부정적 목소리도 낮아졌다.

2010년부터 북한은 대외투자유치기관에 대한 정리작업도 진행했다. 그 결과 북한의 외자 유치를 위한 공식창구로 조선합영투자위원회와 조선대풍국제그룹이 조직됐다. 합영투자위원회는 2010년 7월 8일 북한 내각 전원회의에서 비준, 결성되었으며, 외자 유치와 합영, 합작 등 외국과 관련된 모든 사업을 통일적으로 지도하는 것을 사명으로 하는 북한의 국가적 중앙지도기관이다. 조선대풍국제그룹은 이보다 앞서 국방위원회 산하에 결성됐다.

일본의 한 대북소식통은 “합영투자위원회와 대풍그룹은 모두 북한의 외자 유치를 위한 공식 창구로 합영투자위원회는 계획경제 부문을, 대풍그룹은 비계획경제 부문의 외자유치를 담당하고 있다”고 밝혔다. 전 세계를 대상으로 하는 통상적인 외자 유치는 합영투자위원회가 담당하고, 대규모 인프라 건설 등 목적성 사업을 위한 외자 유치는 대풍그룹이 맡는 것으로 역할 분담이 이뤄진 것이다. 다만 투자실적 부진, 합영투자위원회와의 활동 중복 등으로 대풍그룹은 이후 합영투자위원회로 흡수통합된 것으로 전해진다. 실제로 라선특구와 황금평 개발 등을 위한 중국측과 양해각서(MOU) 체결 등 대부분의 대규모 외자유치사업은 합영투자위원회를 통해 이뤄지고 있다. 합영투자위원회가 2012년 작성한 〈조선민주주의인민공화국 투자안내〉에 따르면 2011년 말까지 외국인기업 306개가 북한에 투자했으며, 투자총액은 14억 3700만불에 달한 것으로 나타났다.

북한은 해외유치자금을 내각이 운용하는 국가예산에 반영하지 않고 사회기반시설 확충에 투자할 예정이다. 북한 관계자들은 이를 제1경제(내각 경제), 제2경제(군수)와 분리해 ‘제3경제’라고 부르는 것으로 전해진다.

▲ 2010년 대풍그룹이 작성한 <조선민주주의인민공화국 경제개발중점대상 개요>. 북한이 2010년에 수립한 ‘국가경제개발 10 년 전략계획’의 대략적인 내용을 엿볼 수 있다. [자료사진 - 민족21]

북한이 우선적으로 투자할 대상들은 2010년 1월에 발표된 ‘국가경제개발 10 년 전략계획’에 잘 나타나 있다. 이 계획에 따라 북한은 하부구조(인프라) 건설과 농업, 전력, 석탄, 연유, 금속 등 기초공업, 지역개발을 핵심으로 하는 국가경제개발의 전략적 목표를 확정했다. 이와 관련, 한국 기업은행경제연구소의 조봉현 연구위원은 “10 년 전략계획은 북한 당국이 2009년 하반기부터 수립하기 시작했다”며 “구체적인 사업분야는 모두 12개이며 총 투자규모는 1천억 달러”라고 말했다. 12개 사업분야는 △농업개발 △5대 물류산업단지 조성(라선, 신의주, 원산, 함흥, 청진) △석유에너지 개발 △2천만t 원유가공 △전력 3천만㎾ 생산 △지하자원 개발 △고속도로 3천㎞ 건설 △철도 현대화 2천600㎞ △공항.항만 건설 △도시 개발 및 건설 △국가개발은행 설립 △제철 2천만t 생산 등이다. 10 년 전략계획의 대략적인 내용은 대풍그룹이 작성한 〈조선민주주의인민공화국 경제개발중점대상 개요〉를 통해 엿볼 수 있다. 이중 평양국제공항 건설 등 일부 사업들이 진행되고 있다.

북한은 ‘국가경제개발 10 년 전략계획’을 발표하면서 이를 수행하기 위한 정부기구로 ‘국가경제개발총국’을 설립하기로 했으나 아직까지 조직되지 않은 것으로 보인다. 중국의 대북소식통에 따르면 국가경제개발총국이 조만간 공개될 것이며, 총국장에는 합영투자위원회 인사가 내정됐다는 설이 흘러나오고 있다. 경제개발총국은 “국가경제개발 전략대상들을 실행하는데서 나서는 문제들을 총괄하는 정부적 기구”이다.

김정은시대에 경제특구 개발은 돌이킬 수 없는 대세

2009년부터 이번 경제개발구법 제정 공표까지 북한 내부에서 이뤄진 논의와 제정된 법규를 통해 볼 때 북한의 구상은 분명해졌다.

우선 기존의 나선과 황금평.위화도 특구, 개성공단과 금강산관광 특구 외에 서해안 쪽의 신의주.남포.해주 경제특구, 동해안 쪽의 백두산.칠보산(명천지구).원산 관광특구 등을 추가해 ‘중앙급 경제개발구’(경제특구)를 대폭 늘리겠다는 것이다. 이미 신의주특구는 홍콩의 대중화그룹과 구체적인 논의가 진행됐고, 남포특구에는 일본의 일부 기업들이 진출을 타진하고 있는 것으로 전해진다. 백두산.칠보산.원산 관광특구는 이미 중국인을 중심으로 국제관광이 활발하게 이뤄지고 있고, 교통 및 호텔 등 기반 시설도 속속 착공되고 있다. 특히 북한은 정치국회의 결정에 따라 최근 ‘마식령속도’를 내세우며 원산을 세계적인 휴양지로 개발하기 위한 사업에 본격 착수했다.

또한 지난해 평양 재건설사업에 집중했던 북한이 올해 들어 지방경제 살리기에 본격 나서고 있는데, 각 지역별로 경제개발구 설치와 대외무역 권한을 주어 지방예산 확보에 적극 나서겠다는 것이다. 이미 북한은 각 도별, 시.군별로 중국의 동북 3성 및 훈춘.도문 등 주요 도시와 협력사업을 논의해 왔다.

한마디로 북한에 ‘경제특구시대’가 열리고 있는 것이다. 경제를 획기적으로 발전시키기 위한 김정은시대 북한의 승부수인 셈이다. 물론 국제사회의 대북 경제제재, 남북경협의 중단 등으로 성과가 불투명하고, 각 도.시.군의 경쟁적 투자유치로 인한 부작용 등이 예상된다. 북한은 내부 자원 동원을 통해 자체적으로 기반 시설을 건설하면서 6자회담 및 남북대화가 재개돼 대외환경이 우호적으로 전환될 때를 대비하고 있는 것으로 보인다. 나선특구 개발에 약 20년을 상정하고 있는 것처럼 북한은 경제특구 개발을 단기가 아닌 장기적으로 사고하고 있는 것이다.